Verbonden partijen stuurloos?

Speelveld
Op het publieke speelveld zijn vele spelers actief. In zijn volksvertegenwoordigende rol vertaalt de gemeenteraad de wensen van de burgers in kaders. Deze kaders worden door het college van burgemeester en wethouders vertaald in uitvoeringsprogramma's. Het ambtelijk apparaat, aangestuurd door het managementteam onder leiding van de secretaris, stuurt operationeel aan. De uitvoering wordt sinds de jaren ‘90 van de vorige eeuw steeds vaker uitbesteed aan zogenaamde verbonden partijen.

Deze van oorsprong vaak ambtelijke afdelingen van meerdere gemeenten worden samengevoegd en op afstand gesteld in een gemeenschappelijke regeling. Gevolg is dat voor een specifiek beleidsterrein meerdere raden, colleges en ambtelijke organisaties zich uit gaan spreken. In deze samenwerking komen alle verschillen van gemeenten tot uitdrukking, van plattelandsdorp tot grotere stedelijke omgevingen.

Complexe rolverdeling
De relatie tussen gemeente en verbonden partij wordt sterk beïnvloed door de pettendiscussie. De gemeente is enerzijds klant en bepaalt daarvoor de gewenste prijs/kwaliteit verhouding. Anderzijds is de gemeente eigenaar, aandeelhouder en is daarmee verantwoordelijk voor het financiële reilen en zeilen van de instelling. De rollen worden binnen B&W in veel gevallen gescheiden tussen collegeleden, maar het blijft één (collegiaal) college en één gemeente. Het dualisme heeft daar nog een aspect aan toegevoegd. De besluiten van het college worden niet meer vanzelfsprekend overgenomen door de gemeenteraad. Wisselende meerderheden kunnen het beleid vaststellen, wat tot gevolg kan hebben, dat een wethouder uitvoering moet geven aan beleid, waar hij het politiek niet mee eens is.

Stappen in bestuurlijk prestatiemanagement
Om richting te kunnen geven aan een oplossing voor dit bestuurlijke dilemma is wil, inspanning en afstemming nodig. De volgende drie stappen dienen genomen te worden voor toepassing van prestatiemanagement in het lokale bestuur (bijvoorbeeld met behulp van de toepassing van de Balanced Scorecard ):

1. Interactieve beleidsvorming;
2. Vertalen beleid in concrete doelen;
3. Afstemming in controle.

Hieronder volgt een beschrijving van deze aanpak met als toelichtend voorbeeld de kwaliteit van het openbare gebied.

Interactieve beleidsvorming
"Wil" begint met de bestuurlijke wil om één doel na te streven en dit ook als zodanig te benoemen. De politiek gaat uitvoerig in op onderwerpen en dan zijn er verschillen in prioriteiten en visies tussen de verschillende (politieke) partijen. Maar uiteindelijk is er beleidsmatig sprake van één doel. Iedereen wil namelijk de veiligheid verhogen, werkloosheid verlagen, economie verbeteren, kwaliteit van het openbaar gebied verbeteren en ga zo maar door. De bestuurlijke wil om één doel na te streven vertaalt zich in beleidsdocumenten, te beginnen met het raads- en collegeprogramma. De kwaliteit van deze beleidsdocumenten is echter meestal niet van dien aard, dat er op gestuurd kan worden. Dit is geen kwestie van niet willen, maar van de juiste inspanning leveren. Het vraagt meer inspanning om de doelen dusdanig concreet te definiëren dat ze wel gebruikt kunnen worden als stuurmiddel. Dit is alleen mogelijk door afstemming met alle partijen.

In het kader van interactieve beleidsvorming dienen alle partijen gezamenlijk de discussie te voeren over wat men nu echt wil bereiken. Een middel hiervoor is het instellen van werkgroepen. Deze werkgroepen kunnen op een praktische wijze het beleid vastleggen. In de werkgroepen horen vertegenwoordigers van:

• De uiteindelijke klant, vertegenwoordigers van belanghebbenden in de bevolking. In het geval van ons voorbeeld de gemeentera(a)d(en), maar ook bewonersplatforms, milieupartijen e.d.;
• Het ambtelijk apparaat, de beleidsmedewerker (Verhardingen en Groen), die het beleid kan aansturen en monitoren;
• De uitvoerende partij, (een gemeentelijk aannemingsbedrijf), die de benodigde capaciteit en geld in kaart kan brengen.

Resultaat van een werkgroep is een programma met daarin de speerpunten van beleid, de kritische succesfactoren. In het voorbeeld welke kwaliteitsnorm er bereikt moet worden met onderscheid naar de verschillende gebieden, wonen, winkel, bedrijventerreinen en buitengebied.

Vertalen beleid in concrete doelen
Met dezelfde partijen wordt vervolgens het beleid nog een slag dieper uitgewerkt. Daar ontbreekt het vaak aan. Door beleid €-SMART (zie kader) te definiëren wordt duidelijk wat men nu echt verstaat onder het beschreven beleid. In het voorbeeld zijn dat het aantal m2 grijs en groen, dat aan een bepaalde kwaliteitsnorm moet voldoen of het aantal aansluitingen in het buitengebied op de riolering.

Het koppelen van middel en doel is hierbij van groot belang, met andere woorden is het doel realiseerbaar. Het is politiek interessant om op allerlei terreinen te roepen dat het beter moet, maar een euro kan echter maar één keer uitgegeven worden en er zitten maar 24 uur in een dag. De concrete doelen moeten dus uitgewerkt kunnen worden in een uitvoeringsplan.

De €-SMART methodiek is door ESJ Overheidsadviseurs ontwikkeld om beleid van gemeenten te vertalen in concrete doelstellingen. Gemeentelijk beleid is sterk budget gestuurd, waardoor het koppelen van resultaten aan uitgegeven geld van groot belang is. Om beoogde resultaten vervolgens weer te kunnen vertalen in budgetverschuivingen tussen programma's kan deze methodiek gebruikt worden om bestuurlijke transparantie te verschaffen.

Bestuurlijke wil is noodzakelijk om transparantie te kunnen verlenen. Waar men u zich nu in beleidsplannen nog wel eens verschuilt achter vaagheden, moet er nu consensus zijn over de te bereiken doelen.In het voorbeeld is extra aandacht voor het openbare gebied in veel gemeenten al jaren onderwerp van beleid. Er werd echter te weinig geld besteed aan onderhoud en renovatie, waardoor de achterstand alleen maar opliep. Je moet dit wel helder durven te maken. Hierdoor worden ook de petten van het college op één hoofd gezet, namelijk er is inzichtelijk wat er bereikt gaat worden met welke middelen . Afwijkingen in resultaat of middelenbesteding zijn dan helder te herleiden naar de oorzaak.

Afstemming in controle
Door de gezamenlijk gedefinieerde concrete doelen kan men bij de behandeling van de verschillende beleidsterreinen of programma's door alle geledingen over hetzelfde praten. In zowel het ambtelijk overleg, de raadsvergaderingen, het college, het dagelijks en algemeen bestuur van de verbonden partij als in enquêtes onder de bevolking kan men refereren naar dezelfde uitgangspunten. Ieder met een ander detailniveau uiteraard, maar met dezelfde basisgegevens.

Om dit mogelijk te maken vraagt het invoeren van prestatiemanagement het afstemmen van de planning & control cyclus tussen de verschillende bestuurslagen. De verschillende partijen moeten over dezelfde informatie beschikken en deze op dezelfde wijze interpreteren als de uitvoerders van het beleid in de ambtelijke organisatie of verbonden partij. Rapportages met informatie niet alleen op financieel gebied, maar met name ook op operationeel gebied. De informatie moet niet alleen hetzelfde zijn, maar ook op hetzelfde moment beschikbaar zijn en vervolgens besproken worden door alle partijen. Vooral bij de grotere gemeenschappelijke regelingen besluiten de afzonderlijke gemeenteraden op verschillende momenten. Hierdoor is bijsturing van beleid vrijwel niet mogelijk. In de werkgroep zal hier dus ook een intergemeentelijke oplossing voor gevonden moeten worden. Gezamenlijke kaders, die leiden tot gezamenlijke bijstelling van beleid en tot gezamenlijke concrete doelen.

Als op deze wijze prestatie management wordt ingevoerd levert dit een invulling aan het sturen op resultaat door het lokale bestuur. De controle op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid is dan tevens beter uit te voeren.