Doorlichting en verbetering planning & controlcyclus

Eenvoudig is het uitvoeren van dergelijke onderzoeken niet. In veel gemeenten ontbreekt de capaciteit naast de vele en omvangrijke taken van ambtenaren die genoemde onderzoeken zouden kunnen uitvoeren. Uitbesteden van de
uitvoering van de onderzoeken is dan een reële mogelijkheid. Aan wie is dan de vraag. Als gevolg van de onafhankelijkheidregels voor accountants mag de huisaccountant van de gemeente de onderzoeken niet uitvoeren.

Opdracht en aanpak
De basis voor een doelmatig beheer van de middelen begint bij een inzichtelijke en goed onderbouwde programmabegroting en het daarop aansluitende planning & control instrumentarium. In een gemeente met
20.000 inwoners bestond geen eenduidige relatie tussen de programmabegroting, productraming en sectorplannen (de planninginstrumenten) enerzijds en de tussentijdse managementinformatie (de verantwoordingsinformatie) op de verschillende niveaus anderzijds. Met name ervaart de raad de tussentijdse informatie als te gedetailleerd. Als
gevolg hiervan was het voor de raad niet mogelijk te sturen op hoofdlijnen. Het niveau van de managementinformatie was te gedetailleerd en sloot niet aan op de programmabegroting; het niveau waarop het beleid is geformuleerd. Daarnaast was ook de productbegroting niet goed bruikbaar.

Onze opdracht bestond uit het doorlichten van de planning & control cyclus waaronder de aansluiting tussen de programmabegroting en de productenraming alsmede de opzet en inhoud van de management informatie.
Hiertoe is een analyse (door onder meer het bestuderen van documentatie en het voeren van vele interviews op de verschillende niveaus in de organisatie) gemaakt van de:

• onderbouwingen in de programmabegroting en productraming
• de behoefte aan sturings- en verantwoordingsinformatie op elk niveau (raad, college en sectoren) en de huidige informatievoorziening
• de verantwoording in de jaarrekening

Uitvoering
Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken in de organisatie konden wij diverse uitspraken noteren die (helaas) in de praktijk voor meerdere gemeenten gelden:

• de programmabegroting kent geen goede onderbouwing
• in onze gemeente worden geen echte speerpunten van beleid aangewezen
• de tussentijdse informatie voor de raad is van te gedetailleerd niveau (volgens de raad)
• de raadsleden stellen vragen op een te gedetailleerd niveau, dit zouden ze niet moeten willen weten (volgens de ambtelijke organisatie)
• de raad trekt 2 dagen uit voor de behandeling van de begroting en de jaarrekening is slechts een ‘hamerstuk'
  etc

De kern van de hier optredende problematiek is als volgt samen te vatten.
Elk niveau in de organisatie (raad, college en ambtelijk niveau) heeft zijn eigen sturingsdocument (programma-begroting, productraming en sectorplan - top down) en verantwoordingsdocument (tussentijdse informatie, productrekening en jaarrekening - bottom up) maar in de praktijk blijken die niet op elkaar aan te sluiten. De tussentijdse informatie op niveau van de sector wordt in de praktijk aan de raad gerapporteerd en is dan te gedetailleerd. Daarnaast ontbreekt een overzichtelijk systeem van meetbare doelen op niveau van de programmabegroting, prestatie-indicatoren in de productraming en kengetallen op sectorniveau.

Het implementeren is weliswaar niet eenvoudig maar ook hier geld dat eenvoud telt. Vele gemeenten beschikken over honderden prestatie-indicatoren! Deze overkill zorgt er juist voor dat niet kan worden gestuurd. Een dashboard in de auto met honderd metertjes zorgt toch ook voor onoverzichtelijkheid en - uiteindelijk - gebrek aan de juiste
informatie? Met andere woorden, durf te besluiten dat voor bepaalde activiteiten geen prestatie-indicatoren te benoemen zijn en bepaal uiteindelijk dié prestatie indicator die daadwerkelijk iets zegt over het verloop van het proces.

Meerwaarde voor de gemeente
In de betreffende gemeente hebben wij voor een tweetal programma's uit de programmabegroting de relatie zichtbaar gemaakt met de producten, afdelingsplannen en de verantwoordingsinformatie. Wij hebben inzichtelijk
gemaakt wat daadwerkelijk onderdeel van tussentijdse informatie zou moeten uitmaken en op welk niveau. Een geringe budgetafwijking op afdelingsniveau is wel van belang van voor de budgethouder maar niet voor de
verantwoordelijk wethouder. Met behulp van de autorisatiestructuur in de begroting hebben wij de verantwoordings-informatie aangesloten op het betreffende niveau. Op deze wijze krijgt zowel de raad, college en de ambtelijke organisatie daadwerkelijk de stuurinformatie die aansluit op het niveau van de planningsdocumenten (programmabegroting, productenraming en sectorplan).

Daarnaast is duidelijk geworden dat de begroting in het algemeen niet kan worden opgesteld op basis van het jaar t-1 plus de inflatie. Indien de onderbouwing ontbreekt, is het niet mogelijk tussentijdse afwijkingen op een juiste wijze te verklaren en maatregelen tot bijsturen te nemen.

Bij het onderzoek zijn personen uit de gehele gemeente betrokken geweest.
Als gevolg hiervan hebben wij de kennis kunnen overdragen aan de ‘trekkers' in de gemeente en zijn ook de andere programma's aan een nadere analyse onderworpen. Uiteindelijk zal de gemeente hierdoor over een heldere inzichtelijke begroting beschikken!